Successive Re-Promulgation of Ordinances: Supreme Court Rules Practice a Fraud on the Constitution
अध्यादेशों का बार-बार पुनः प्रख्यापन: सुप्रीम कोर्ट ने इस प्रथा को संविधान के साथ धोखा करार दिया
LEGAL MINUTE INDIA
In a landmark 7-judge Constitution Bench decision, the Supreme Court of India ruled that the repeated re-promulgation of ordinances by the executive without tabling them before the legislature constitutes a fraud on the Constitution. The majority held that such ordinances are bereft of legal effect and do not confer any enduring rights, resolving an appeal that originated over two decades ago from a 1994 judgment of the Patna High Court.
The decision primarily turned on the mandatory requirement under Article 213 of the Constitution to place every ordinance before the state legislature upon its reassembly. The court held that bypassing legislative scrutiny to govern by executive decree subverts parliamentary democracy and defeats the constitutional limits imposed on the ordinance-making power.
“These ordinances which were never placed before the state legislature and were re-promulgated in violation of the binding judgment of this Court in DC Wadhwa are bereft of any legal effects and consequences.”
Background
In 1989, the Governor of Bihar promulgated the Bihar Non-Government Sanskrit Schools (Taking Over of Management and Control) Ordinance, taking over 429 Sanskrit schools and providing for the transfer of their staff to the state government. This initial ordinance was never placed before the Bihar Legislative Assembly and was subsequently followed by a succession of seven ordinances covering the same subject.
None of the successive ordinances were enacted into law by the legislature, and the final ordinance was allowed to lapse in 1992. When the school staff approached the Patna High Court seeking payment of regular salaries and recognition as state government employees, the High Court held the repeated re-promulgations unconstitutional under the principle established in DC Wadhwa, though it protected the salaries already disbursed. An appeal against that ruling resulted in a split verdict between two judges of the Supreme Court in 1998, ultimately leading to this reference before a 7-judge Bench.
What the parties argued
The employees argued that once an ordinance is promulgated, it has the full force and effect of an enacted law and creates enduring rights that survive even after the ordinance lapses or ceases to operate, relying on earlier Constitution Bench rulings in Bhupendra Kumar Bose and T Venkata Reddy. Conversely, the State of Bihar argued that ordinances are purely temporary emergency measures, and the enduring rights doctrine cannot apply to sustain permanent obligations when the executive deliberately bypasses legislative approval.
Court's observations
The majority of the Bench affirmed that the power of the Governor under Article 213 and the President under Article 123 is conditional and limited. The court emphasized that the executive does not constitute an independent lawmaking body and remains accountable to the elected legislature, holding that "the requirement of laying an Ordinance before Parliament or the state legislature is a mandatory constitutional obligation cast upon the government."
Addressing the practice of re-promulgation, the court observed that repeatedly bypassing the legislature amounts to an abuse of executive authority. The majority noted that "re-promulgation of ordinances is a fraud on the Constitution and a sub-version of democratic legislative processes, as laid down in the judgment of the Constitution Bench in D C Wadhwa."
The court expressly overruled the doctrine of enduring rights laid down in Bhupendra Kumar Bose and T Venkata Reddy, clarifying that an ordinance cannot be equated with a temporary statute enacted by a sovereign legislature. The court held that "the enduring rights theory attributes a degree of permanence to the power to promulgate ordinances in derogation of parliamentary control and supremacy," establishing that the proper standard for assessing surviving effects is the test of public interest and constitutional necessity.
Order
The Supreme Court answered the reference by declaring that all the successive ordinances from 1989 to 1992 were unconstitutional, bereft of legal effect, and conferred no status of government employees upon the school staff. However, the court directed that no recoveries shall be made from the employees regarding salaries already paid to them during the tenure of the ordinances pursuant to the High Court's directions.
Re-promulgating ordinances without laying them before the legislature violates the constitutional scheme and cannot create permanent legal rights.
7 न्यायाधीशों की संविधान पीठ के एक ऐतिहासिक फैसले में, सुप्रीम कोर्ट ने व्यवस्था दी कि विधायिका के समक्ष पेश किए बिना कार्यपालिका द्वारा अध्यादेशों को बार-बार पुनः प्रख्यापित करना संविधान के साथ एक धोखा है। बहुमत ने माना कि ऐसे अध्यादेश किसी भी कानूनी प्रभाव से शून्य हैं और कोई स्थायी अधिकार प्रदान नहीं करते हैं, जिससे पटना हाई कोर्ट के 1994 के फैसले से उपजा दो दशक पुराना विवाद समाप्त हो गया।
यह निर्णय मुख्य रूप से संविधान के Article 213 के तहत उस अनिवार्य दायित्व पर टिका था, जिसके अनुसार विधायिका के दोबारा बैठने पर हर अध्यादेश को उसके पटल पर रखा जाना जरूरी है। अदालत ने स्पष्ट किया कि विधायी समीक्षा से बचकर अध्यादेशों के जरिए शासन चलाना संसदीय लोकतंत्र को कमजोर करता है और अध्यादेश जारी करने की शक्ति पर लगाई गई संवैधानिक सीमाओं को नष्ट करता है।
“These ordinances which were never placed before the state legislature and were re-promulgated in violation of the binding judgment of this Court in DC Wadhwa are bereft of any legal effects and consequences.”
पृष्ठभूमि
साल 1989 में, बिहार के राज्यपाल ने बिहार गैर-सरकारी संस्कृत स्कूल (प्रबंधन और नियंत्रण का अधिग्रहण) अध्यादेश लागू किया, जिसके तहत 429 संस्कृत स्कूलों का अधिग्रहण किया गया और उनके कर्मचारियों की सेवाएं राज्य सरकार को हस्तांतरित की जानी थीं। इस प्रारंभिक अध्यादेश को कभी भी बिहार विधानसभा के समक्ष नहीं रखा गया और इसके बाद इसी विषय पर लगातार 7 अध्यादेश जारी किए गए।
इन अध्यादेशों को विधायिका द्वारा कानून का रूप नहीं दिया गया और आखिरी अध्यादेश को 1992 में समाप्त होने दिया गया। जब स्कूल कर्मचारियों ने नियमित वेतन और सरकारी कर्मचारी का दर्जा पाने के लिए पटना हाई कोर्ट का दरवाजा खटखटाया, तो हाई कोर्ट ने DC Wadhwa मामले के आधार पर इन अध्यादेशों को असंवैधानिक घोषित कर दिया, हालांकि पहले से दिए गए वेतन की वसूली पर रोक लगा दी। इसके खिलाफ दायर अपील पर 1998 में सुप्रीम कोर्ट के 2 जजों की खंडपीठ में मतभेद हो गया, जिसके बाद मामला 7 जजों की पीठ को भेजा गया।
पक्षों की दलीलें
कर्मचारियों ने तर्क दिया कि एक बार अध्यादेश जारी होने के बाद उसे विधायिका द्वारा बनाए गए कानून के समान ही बल और प्रभाव प्राप्त होता है, और Bhupendra Kumar Bose तथा T Venkata Reddy मामलों के अनुसार इसके तहत मिले अधिकार अध्यादेश समाप्त होने के बाद भी बने रहते हैं। इसके विपरीत, बिहार राज्य ने दलील दी कि अध्यादेश केवल आपातकालीन उपाय हैं, और जब कार्यपालिका ने जानबूझकर विधायी मंजूरी नहीं ली, तो स्थायी अधिकारों का सिद्धांत लागू नहीं हो सकता।
कोर्ट की टिप्पणियाँ
पीठ के बहुमत ने पुष्टि की कि Article 213 के तहत राज्यपाल और Article 123 के तहत राष्ट्रपति की शक्ति सशर्त और सीमित है। अदालत ने जोर दिया कि कार्यपालिका कोई स्वतंत्र कानून बनाने वाली संस्था नहीं है और वह हमेशा विधायिका के प्रति जवाबदेह है, यह टिप्पणी करते हुए कि "the requirement of laying an Ordinance before Parliament or the state legislature is a mandatory constitutional obligation cast upon the government."
अध्यादेशों को बार-बार जारी करने की प्रथा पर विचार करते हुए अदालत ने कहा कि विधायिका को दरकिनार करना संवैधानिक शक्ति का दुरुपयोग है। बहुमत ने रेखांकित किया कि "re-promulgation of ordinances is a fraud on the Constitution and a sub-version of democratic legislative processes, as laid down in the judgment of the Constitution Bench in D C Wadhwa."
अदालत ने Bhupendra Kumar Bose और T Venkata Reddy के फैसलों में दिए गए स्थायी अधिकारों के सिद्धांत को खारिज करते हुए कहा कि अध्यादेश की तुलना संप्रभु विधायिका द्वारा बनाए गए अस्थायी कानून से नहीं की जा सकती। अदालत ने कहा कि "the enduring rights theory attributes a degree of permanence to the power to promulgate ordinances in derogation of parliamentary control and supremacy," और यह तय किया कि अध्यादेश के परिणामों का परीक्षण जनहित और संवैधानिक आवश्यकता के आधार पर ही किया जाना चाहिए।
आदेश
सुप्रीम कोर्ट ने संदर्भ का उत्तर देते हुए घोषित किया कि 1989 से 1992 के बीच जारी सभी अध्यादेश असंवैधानिक और कानूनी प्रभाव से शून्य थे, और इनसे कर्मचारियों को सरकारी कर्मचारी का दर्जा नहीं मिलता। हालांकि, अदालत ने निर्देश दिया कि हाई कोर्ट के निर्देशों के अनुसार अध्यादेशों की अवधि के दौरान कर्मचारियों को दिए जा चुके वेतन की कोई वसूली नहीं की जाएगी।
विधानसभा में पेश किए बिना अध्यादेशों को बार-बार जारी करना असंवैधानिक है और इससे कोई स्थायी कानूनी अधिकार नहीं मिलता।
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